PPP的(de)(de)(de)(de)分(fen)(fen)類在(zai)不(bu)(bu)(bu)同國家、地區和(he)(he)(he)國際組織都有所(suo)不(bu)(bu)(bu)同，世界銀(yin)行主(zhu)要(yao)(yao)基(ji)于市場準(zhun)入和(he)(he)(he)融資(zi)模式(shi)(shi)進行分(fen)(fen)類。市場準(zhun)入主(zhu)要(yao)(yao)確定PPP項目(mu)的(de)(de)(de)(de)識(shi)(shi)別，而融資(zi)模式(shi)(shi)則(ze)幫助 項目(mu)選(xuan)擇(ze)最(zui)有利于雙方(fang)(fang)利益實現的(de)(de)(de)(de)方(fang)(fang)式(shi)(shi)。這里值得(de)注(zhu)意的(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)(shi)，很多觀點把PPP認(ren)為是(shi)(shi)(shi)一種融資(zi)模式(shi)(shi)，特(te)別是(shi)(shi)(shi)來(lai)自私營(ying)機(ji)構的(de)(de)(de)(de)融資(zi)作為重要(yao)(yao)的(de)(de)(de)(de)識(shi)(shi)別特(te)征，這是(shi)(shi)(shi)對 PPP的(de)(de)(de)(de)一種誤解(jie)。PPP的(de)(de)(de)(de)融資(zi)模式(shi)(shi)，是(shi)(shi)(shi)指(zhi)基(ji)于項目(mu)可持續性、風險(xian)分(fen)(fen)布(bu)、伙(huo)伴關系利益最(zui)大化等方(fang)(fang)面的(de)(de)(de)(de)考慮而對資(zi)本投入和(he)(he)(he)運營(ying)方(fang)(fang)式(shi)(shi)的(de)(de)(de)(de)選(xuan)擇(ze)，并(bing)不(bu)(bu)(bu)等同于來(lai)源于 私營(ying)機(ji)構的(de)(de)(de)(de)融資(zi)。換言之(zhi)，是(shi)(shi)(shi)否存在(zai)私營(ying)機(ji)構的(de)(de)(de)(de)融資(zi)，并(bing)不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)(shi)判斷PPP的(de)(de)(de)(de)標準(zhun)。對于不(bu)(bu)(bu)同的(de)(de)(de)(de)PPP項目(mu)，風險(xian)分(fen)(fen)布(bu)和(he)(he)(he)責任分(fen)(fen)配大相徑庭，PPP也因此在(zai)發展中(zhong)形 成(cheng)了(le)不(bu)(bu)(bu)同的(de)(de)(de)(de)融資(zi)模型，以(yi)適應不(bu)(bu)(bu)同基(ji)礎設施項目(mu)的(de)(de)(de)(de)需求(qiu)。

PPP項(xiang)(xiang)目的融資(zi)模型選(xuan)擇方面的決(jue)定因(yin)素主要有兩個：一(yi)是向直(zhi)接(jie)使(shi)用者(zhe)(zhe)提供(gong)的服務數量(liang)，二是使(shi)用者(zhe)(zhe)為此繳納的稅費(fei)和代價。這對(dui)于判斷是否(fou)應(ying)用“使(shi)用者(zhe)(zhe)付(fu) 費(fei)”的制度安排十分關鍵，因(yin)為“使(shi)用者(zhe)(zhe)付(fu)費(fei)”模式(shi)，必須基于項(xiang)(xiang)目回報方面的自(zi)我可持(chi)續(xu)性(xing)(self-sustaining)。換言(yan)之，在一(yi)個PPP項(xiang)(xiang)目 中，如果使(shi)用者(zhe)(zhe)都能承(cheng)擔(dan)與此服務相(xiang)關的成本，那么(me)項(xiang)(xiang)目就具有自(zi)我可持(chi)續(xu)性(xing)。反之，項(xiang)(xiang)目不具有自(zi)我可持(chi)續(xu)性(xing)時，就需(xu)要政府與私人(ren)資(zi)本進行(xing)合作融資(zi) (jointly financed)。

基于以上(shang)理解，世界銀(yin)行對(dui)PPP進行了如下四大分類(lei)。

管理與租賃合同(Management&lease contract)：一個(ge)私(si)(si)人(ren)(ren)組織機構獲(huo)得(de)在(zai)一定期限內(nei)對一個(ge)國(guo)(guo)有企(qi)業的管(guan)理權，同(tong)時國(guo)(guo)家仍擁有投資(zi)決策權。具體有兩(liang)種形式：(1)管(guan)理合同(tong)。指政(zheng)府支付 給私(si)(si)人(ren)(ren)運營方(fang)費用(yong)，用(yong)于(yu)管(guan)理特定公(gong)共設施(shi)，此(ci)模(mo)式的運營風險(xian)在(zai)政(zheng)府一方(fang)；(2)租賃(lin)合同(tong)。政(zheng)府將資(zi)產有償租賃(lin)給私(si)(si)人(ren)(ren)運營方(fang)。此(ci)模(mo)式下(xia)運營風險(xian)在(zai)私(si)(si)人(ren)(ren)運營機 構一方(fang)。

特許經營合同(Concession)：世行將(jiang)特許經營(ying)(ying)定(ding)義為(wei)以私人資本支出為(wei)主的(de)(de)管理(li)(li)與運(yun)營(ying)(ying)合同，指一家(jia)私營(ying)(ying)機構 從國有企業(ye)獲得(de)一定(ding)期限內的(de)(de)經營(ying)(ying)管理(li)(li)權。該模式主要(yao)針對已存在(zai)或(huo)部分存在(zai)的(de)(de)設施。具體模式包括：修復—運(yun)營(ying)(ying)—移交(jiao)(ROT)、修復—租賃—移交(jiao) (RLT)、建設—修復—運(yun)營(ying)(ying)—移交(jiao)(BROT)。

未開發項目(Greenfield project)：一家私營(ying)機(ji)構(gou)或公私合營(ying)機(ji)構(gou)，在特定合同期限內建設(she)(she)(she)、運營(ying)一個新的(de)設(she)(she)(she)施。該設(she)(she)(she)施的(de)所(suo)有權應在合同期滿(man)后(hou)移交給公共部(bu)門。具體模(mo)式包括： 建設(she)(she)(she)—租賃—移交(BLT)、建設(she)(she)(she)—運營(ying)—移交(BOT)、建設(she)(she)(she)—所(suo)有—運營(ying)(BOO)、市場化(hua)、租用等(deng)5類。

資產剝離(Divestiture)：私營(ying)機(ji)(ji)構通過參與資(zi)產(chan)(chan)拍賣、公開發行或規模私有(you)(you)化項目等(deng)方(fang)式(shi)，獲得國(guo)有(you)(you)機(ji)(ji)構的(de)(de)(de) 資(zi)產(chan)(chan)。具體模式(shi)包括：(1)全(quan)部(bu)(bu)資(zi)產(chan)(chan)剝離：政府(fu)將(jiang)該項資(zi)產(chan)(chan)所屬在國(guo)有(you)(you)公司的(de)(de)(de)全(quan)部(bu)(bu)100%部(bu)(bu)分(fen)轉移(yi)給私營(ying)機(ji)(ji)構(運(yun)營(ying)機(ji)(ji)構、機(ji)(ji)構投資(zi)者(zhe)等(deng))；(2)部(bu)(bu)分(fen)資(zi)產(chan)(chan)剝 離：政府(fu)將(jiang)該項資(zi)產(chan)(chan)所屬在國(guo)有(you)(you)公司的(de)(de)(de)一(yi)部(bu)(bu)分(fen)轉移(yi)給私營(ying)機(ji)(ji)構(運(yun)營(ying)機(ji)(ji)構、機(ji)(ji)構投資(zi)者(zhe)等(deng))。購買(mai)此項資(zi)產(chan)(chan)的(de)(de)(de)私營(ying)機(ji)(ji)構不(bu)一(yi)定擁(yong)有(you)(you)資(zi)產(chan)(chan)的(de)(de)(de)管(guan)理權。

從(cong)以上分(fen)類(lei)及其定(ding)義可以看出(chu)，首先，PPP是政(zheng)府為了(le)提供公共產(chan)品而引入私(si)營機構參與(yu)的一種合作(zuo)機制，合作(zuo)的具體模式取決于(yu)項(xiang)目(mu)的條(tiao)件、風(feng)險和目(mu)標；其次(ci)，特許經營是PPP的一個子分(fen)類(lei)，不等同(tong)于(yu)PPP，主要適用于(yu)自身有固定(ding)收入流的“使用者付費(fei)”且已存在的項(xiang)目(mu)。

世界銀行(xing)的(de)研(yan)究表明，國際上對PPP核(he)心(xin)屬性存在共識，各國在此基(ji)礎(chu)上決定了PPP的(de)識別、法律基(ji)礎(chu)、業務框架和(he)監管框架等一系列重要(yao)的(de)頂層(ceng)設計。PPP 的(de)核(he)心(xin)屬性主要(yao)包(bao)括(kuo)(kuo)：(1)是政(zheng)府(fu)部(bu)(bu)(bu)門與私(si)(si)營機構的(de)長期合(he)(he)同(tong)(tong)，基(ji)于(yu)此合(he)(he)同(tong)(tong)，由私(si)(si)營機構負(fu)責提供(gong)某項公共服務；(2)私(si)(si)營機構能(neng)(neng)(neng)(neng)夠(gou)通過合(he)(he)同(tong)(tong)獲(huo)取(qu)收入(ru)(ru)流(liu)，收入(ru)(ru) 來源(yuan)可能(neng)(neng)(neng)(neng)是使用者(zhe)付費或政(zheng)府(fu)預(yu)(yu)算(suan)分配，也可能(neng)(neng)(neng)(neng)是兩種收入(ru)(ru)來源(yuan)的(de)組合(he)(he)。同(tong)(tong)時(shi)根(gen)據合(he)(he)同(tong)(tong)，有關(guan)服務獲(huo)得和(he)需(xu)求方面(mian)的(de)風(feng)險(xian)，從政(zheng)府(fu)部(bu)(bu)(bu)門轉(zhuan)移至(zhi)私(si)(si)營部(bu)(bu)(bu)門；(3)私(si)(si)營 部(bu)(bu)(bu)門必須投資建(jian)立(li)相關(guan)公司以進行(xing)資本運(yun)營；(4)根(gen)據情(qing)況，除了預(yu)(yu)算(suan)分配，政(zheng)府(fu)部(bu)(bu)(bu)門還可能(neng)(neng)(neng)(neng)需(xu)要(yao)提供(gong)必要(yao)的(de)資本支(zhi)出，包(bao)括(kuo)(kuo)土(tu)地、現存資產(chan)、債務或資本融資； 并有可能(neng)(neng)(neng)(neng)提供(gong)多種形(xing)式(shi)的(de)擔保，以實現與私(si)(si)營部(bu)(bu)(bu)門有效的(de)風(feng)險(xian)共擔；(5)合(he)(he)同(tong)(tong)結束時(shi)，相關(guan)資產(chan)應按照(zhao)合(he)(he)同(tong)(tong)約定轉(zhuan)移其所有權至(zhi)政(zheng)府(fu)部(bu)(bu)(bu)門一方。

共識的(de)(de)(de)(de)(de)另一面(mian)是爭論。很有趣(qu)的(de)(de)(de)(de)(de)是，雖(sui)然PPP的(de)(de)(de)(de)(de)發(fa)展(zhan)長期伴隨著對其內涵、功能、分類(lei)的(de)(de)(de)(de)(de)激(ji)烈爭論，但(dan)是，鑒于PPP在(zai)基(ji)(ji)礎設施建設、社會(hui)服務(wu)提供方面(mian)的(de)(de)(de)(de)(de)明顯 優勢(shi)，在(zai)近20年中得到了(le)全世(shi)界(jie)范圍(wei)內的(de)(de)(de)(de)(de)廣泛接受，從(cong)發(fa)達(da)國家到發(fa)展(zhan)中國家，越(yue)(yue)來越(yue)(yue)多的(de)(de)(de)(de)(de)國家引(yin)入(ru)了(le)PPP機制。據統計(ji)，世(shi)界(jie)銀行相(xiang)關的(de)(de)(de)(de)(de)基(ji)(ji)礎設施PPP項目(mu) (PPI)在(zai)過去(qu)20年間得到了(le)快速(su)發(fa)展(zhan)，超過134個發(fa)展(zhan)中國家采用PPP方式進行基(ji)(ji)礎設施和社會(hui)服務(wu)提供，約占相(xiang)關國家基(ji)(ji)礎設施總投資額的(de)(de)(de)(de)(de)15%- 20%。

那么(me)，是什(shen)么(me)樣的(de)緣由和動(dong)力，使得PPP能夠伴隨著(zhu)巨大(da)爭論且經歷了2008年金融危機(ji)仍然得到快速發(fa)展(zhan)(zhan)呢？如果PPP只是在獲(huo)取私(si)人資(zi)本(ben)方面(mian)有優勢，那 么(me)更加有錢的(de)發(fa)達國家為(wei)什(shen)么(me)比發(fa)展(zhan)(zhan)中(zhong)國家更積(ji)極推廣PPP？如果不健全的(de)法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規基(ji)礎是PPP的(de)重要(yao)障礙(ai)，那為(wei)什(shen)么(me)很(hen)多法(fa)(fa)制薄弱的(de)發(fa)展(zhan)(zhan)中(zhong)國家和新興國家都 有很(hen)多成功(gong)的(de)PPP案例？

為了(le)透(tou)過現象的(de)(de)迷(mi)霧而探(tan)索PPP的(de)(de)核心內涵，我們嘗試從幾個最基(ji)礎(chu)的(de)(de)問(wen)題開始分析，逐層接近對PPP本質的(de)(de)理解(jie)，其中政(zheng)府與市場的(de)(de)關系和邊界，并在此基(ji)礎(chu)上探(tan)討政(zheng)府在PPP機制中的(de)(de)角(jiao)色與責(ze)任。